安全生产事故类型如何划分？

近年来，我国建设工程领域各类质量安全生产事故时有发生，如2017年曾引起全国轰动的“北京地库塌陷”事件、2018年备受行业争议的“合肥公交亭倒塌”事故，对社会公共安全与人民群众生命财产安全都造成着巨大的风险威胁。

在这两起工程质量安全生产事故中，包括建设单位、设计单位、监理单位、施工单位在内的相关建设活动主体，都暴露出自身存在的质量安全责任问题。尤其对于建设单位和设计单位，无论从事故原因角度还是从事故处罚结果，二者的质量安全责任都存在很大争议。

一、事故原因分析：建设单位强势市场地位迫使设计违规

“北京地库塌陷”事件的直接原因，系地下一层顶板部分板柱节点处冲切承载力不满足设计规范要求；间接原因则为建设单位、设计单位、施工单位、监理单位存在不同程度的管理漏洞。

其中，建设单位在事故发生前：

1

曾强势采用车库优化设计意见，逼迫设计单位修改设计，降低工程质量标准；

2

未设立工程质量管理部门负责工程质量管理工作；

3

施工前未组织设计交底工作。

设计单位方面，主要即是受建设单位压力修改设计，不符合工程建设强制性标准设计。从这里来看，在“北京地库塌陷”事件中，建设单位利用强势市场地位逼迫设计单位修改设计，无疑是事故发生的主要原因。

“合肥公交亭倒塌”事故的直接原因，系连接公交站亭顶板与立柱的承托弓铸铝件强度不足，发生断裂，造成顶板倒塌。间接原因则系建设单位、设计单位、施工单位、监理单位的相关失职、违规行为。

其中，建设单位在公交亭建设项目的设计、招标、建设、监管等环节存在明显失职。如低价中标，该项目预算1500万元，承包商却能以711.58万余元中标；再如用于施工的图纸未加盖出图章和注册章，也未经第三方审图。

设计单位方面，主要为设计深度未达国家标准，图纸修改未经审查。这里需要注意的是，此次事件中的设计图纸并未得到设计单位的签字盖章，业内俗称“白图”。出现“白图”的大多数情况，其主要原因多为设计人员并不认可设计图纸（违反规范），也不愿对设计图纸负责，但碍于建设单位要求或逼迫，因此不对图纸签字盖章。

“合肥公交亭倒塌”事件后，所涉设计单位也曾有人提出：所谓未达设计深度的图纸，本院并未签盖出图章和设计人员注册章，未经审图机构审查，未参加竣工验收。以无法律效率的文件对设计院和设计人员进行处罚，不能接受！

客观上来讲，建设单位在整个工程建设活动中，长期占据强势主导地位，负责工程建设各环节的全面管理，设计单位出现“白图”、施工单位偷换材料、监理单位未曾抽检复验，这么多环节问题集中出现，绝非建设单位疏于管理一句能够解释的，毕竟在“五方责任主体终身负责制”下，设计单位、施工单位、监理单位，并非每一家都敢铤而走险。

从这里来看，“合肥公交亭倒塌”事故原因，虽然主要由于设计深度未达国家标准，图纸修改未经审查，但设计单位出具“白图”的举动，未尝不能看作其对于工程质量安全底线最后的挣扎，“白图”背后的压力来源也十分耐人寻味，令人深思。

2、事故处罚结果：质量安全责任划分仍待优化调整

“北京地库塌陷”事故后

其建设单位因“明示或者暗示设计单位违反工程建设强制性标准，降低工程质量的行为”，被处以30万元罚款的行政处罚；同时，限制其3年内在北京市承担新的保障房建设项目。

设计单位也因违规设计，被处以20万元罚款，停业整顿6个月；限制3年内在北京市承担保障房建设项目设计任务。此外，设计单位法人及结构专业负责人、项目负责人还被分别处以3万元罚款和两年内不得担任项目负责人的行政处罚。

“合肥公交亭倒塌”事故后

该项目施工单位法定代表人、项目实际承包人、项目监理工程师、项目设计负责人因涉嫌“工程重大安全事故罪”被公安机关刑事拘留。2020年4月21日，经法院最终裁定：

1

施工单位法定代表人，被判处有期徒刑二年三个月，并处罚金人民币五万元；

2

项目实际承包人，被判处有期徒刑二年，并处罚金人民币五万元；

3

现场监理工程师，被判处有期徒刑二年，并处罚金人民币五万元。

项目设计负责人最终并未判刑，但被吊销执业资格证书，5年内不予注册；同时，设计单位被建议降低市政行业（道路工程）甲级资质。

至于此次事故涉及的两个建设单位，各处理了5名相关责任人，主要的处理方式是行政记过、降级等。

从两起事故的最终处罚结果来看，相关建设活动主体都受到了不同程度的民事与刑事处罚，但综合上文中对于两起事故原因的主体责任分析，建设单位明显应承担更主要的事故责任。

责任均摊或弱化建设单位事故责任，一方面并不利于实现社会公平，同时催生设计行业人员的从业危机感，影响设计行业发展；另一方面，在缺乏更为严格的处罚威胁下，建设单位的相关不规范市场行为、不称职管理监督，始终无法得到有效遏制，阻碍着整体建筑业的快速健康发展。

目前，针对建设单位的各类不规范市场行为，国家已出台多份法律法规，强化其工程质量安全责任：

1

2014年8月25日，住建部发布《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，提出“建设单位项目负责人对工程质量承担全面责任”。

2

2017年8月25日，住建部发布《关于严厉打击建筑施工安全生产非法违法行为的通知》，提出“严厉打击非法违法建筑施工活动，造成安全事故的，建设单位要承担首要责任，构成犯罪的，对有关责任人员依法追究刑事责任。”

3

2019年9月24日，国务院发布《国务院办公厅转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》，提出突出建设单位首要责任。建设单位应加强对工程建设全过程的质量管理，严格履行法定程序和质量责任，不得违法违规发包工程。

4

2019年12月31日，住建部发布《住房和城乡建设部办公厅关于开展住宅工程质量信息公示试点的通知》，决定开展住宅工程质量信息公示试点，通过开展住宅工程质量信息公示试点，压实建设单位首要质量责任和施工等单位主体质量责任，督促各参建主体规范建设行为、履行质量承诺。

5

2020年1月19日，住建部审议通过《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》，第八条提出“建设单位依法对建设工程消防设计、施工质量负首要责任。”

6

2020年4月14日，住建部官网发布了关于印发《住房和城乡建设部工程质量安全监管司2020年工作要点》的通知，提出：出台落实建设单位首要质量责任的规定，深入开展住宅工程质量信息公示等试点，完善工程质量责任体系，建立健全工程质量社会监督机制。

上述政策文件都在强调、强化建设单位在工程质量方面的首要责任，这代表着国家已开始重视建设单位存在的各类不规范市场行为问题。但从政策进程来看，还未出台具体的政策细则，规定其具体首要责任与职责范围等。就本文两起案例事故处理来看，现行“五方责任主体终身负责制”中，建设单位与设计单位承担的质量安全责任仍有待进一步完善优化。

两起事故引发的争议热点主要集中在“事故原因”与“处理结果”两方面，但从本质上来看，争议的焦点却在于目前“五方责任主体终身负责制”下，建设单位与设计单位的质量安全责任划分是否公平合理。就目前的政策环境来看，在缺乏强化建设单位质量责任的具体政策细则情况下，这种质量安全责任划分亟待进一步优化调整。