如何理解和适用没收、扣押、收缴等执法手段的相关规定 详细�0�3

如何理解和适用"没收、扣押、收缴"等执法手段的相关规定 "没收、扣押"等措施，是公安机关办理行政案件经常用到的执法手段。2004 年1 月1 日施行的（公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定））中，新增加了一种"收缴"措施。在具体办案过程中，如何合法地使用这些手段，对公安民警依法办案和依法行政有着非常重要的影响。笔者在对《程序规定》的学习过程中，发现《程序规定》中对民警如何运用"收缴、没收、扣押"等执法手段的规定并不是很明确。为此，我想就如何理解和适用《程序规定》中的"收缴、没收、扣押"执法手段谈谈个人粗浅的认识，不对之处还请同行批评指教！ 一、对《程序规定》中"没收"概念的理解和适用。 （一）没收的概念：没收是国家机关对违法行为人的财物强制无偿收缴的一种处罚。 没收有行政法和刑法上的区别：刑法上的没收是由司法机关依照刑法规定，对触犯刑律的犯罪分子所给予的一种刑罚处罚；而行政法上的没收，是指国家行政机关依据行政管理法律和法规将违法行为人的非法所得、实施违法行为的工具和设施、违禁物品等强制无偿收归国有或封存、销毁的一种行政处罚措施。1996 年10 月1 日施行的《行政处罚法》第八条明确规定："没收违法所得、没收非法财物"属于行政处罚的种类之一。 （二）对《程序规定》中"没收"概念的理解和适用。 2004 年1 月1 日起施行的（程序规定》，通篇十五章205 条，却没有用单独的章节和条文对公安机关常用的行政处罚措施和行政强制措施进一步予以明确，这给民警在理解和适用"没收、收缴、扣押"等措施时带来一定的难度。我以为这是（程序规定》的一处不足。 对于"没收"的规定，《程序规定》只有第177 条对公安机关如何处理依法没收的违法所得和非法财物进行了明确规定，而对如何适用"没收"措施却没有明确。那么，在运用《程序规定》具体办案过程中，应如何理解和适用"没收"措施呢？我个人认为应注意以下几个问题： 1、依照《行政处罚法》的规定来理解《程序规定》中的"没收措施"。《程序规定》第一条就开宗明义地指出该规定的制定依据就是《行政处罚法》及其有关法律和行政法规。因此，我们对"没收"措施的理解和适用，就不能离开《行政处罚法》的规定。对于没收财物如何处理，《程序规定》第177 条的规定与《行政处罚法》第53 条的规定相一致，在此就不再赘述。对于没收措施的性质和对象，（行政处罚法》第8 条已经做出明确规定。即"没收"的性质是一种行政处罚措施，它与《刑法》中的"没收财产"有着本质上的区别，也有别于其他的行政强制措施。《行政处罚法》规定，没收的对象只能是"违法所得和非法财物"。因此，我们在运用《程序规定》中的没收措施时，就应该严格遵守《行政处罚法》对没收对象的规定，只能对违反公安行政法律法规的违法行为人的"违法所得和非法财物"进行没收。这里的违法所得是指违反国家法律规定，采用非法手段或不正当方法所获得的收人和利益；非法财物是指违反国家法律规定，私自制造、销售、购买、持有、运输、储存的物品。 2、注意理解我国不同时期法律对"没收"措施的表述和规定。在理解和适用没收对象的时候，我们有必要了解一下我国现行法律对"没收"措施的规定是如何进行完善的。1987 年施行的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第6 条只规定警告、罚款和拘留三种处罚措施，并未将"没收"措施纳人治安处罚的种类里面。但第7 条对"没收"的对象进行了一般规定，即"违反治安管理所得的财物和查获的违禁品，依照规定退回原主或者没收。违反治安管理使用的本人所有的工具，可以依照规定没收。具体办法由公安部另行规定"。之后，公安部于1986 年12 月20 日发布了《关于没收、处理违反治安管理所得财物和使用工具的暂行规定》（以下简称（暂行规定》）。1995 年1 月1 日施行的《国家赔偿法》在第四条中第一次明确"没收财物"属于行政处罚的一种，但并没有明确哪些财物可以没收。直到1996 年10 月1 日施行的《行政处罚法》，不仅明确了"没收"的性质，也明确了"没收"的对象。后来的《行政复议法》以及2004 年1 月1 日施行的《程序规定》中关于没收的表述，便与《行政处罚法》的规定保持了一致。 3、注意《程序规定》与《暂行规定》中关于没收规定的区别。《暂行规定》比较具体的规定了没收的对象和对没收财物的管理规定，是民警办理治安案件以及后来的行政案件运用"没收"措施的标准。《程序规定》中虽然没有明确没收的对象，但我们应该按照"新法优于旧法"的原则，对于没收的对象就应该按照《行政处罚法》的规定，而不应该再依据《暂行规定》。比照两个规定，大家会发现，《程序规定》第十一章"涉案财物的处理"中吸收了《暂行规定》中的大部分内容，并将《暂行规定》第三条中规定的5 种"应当没收"的对象，变成了"收缴"的对象。没收变成收缴，"行政处罚"措施变成"行政强制措施"，二者在性质上发生了重大变化。性质发生了变化，办案程序也会发生重要变化，因此，民警在具体办案过程中，就应该高度重视，认真区别运用，以免混淆，发生程序上的错误。 4、注意运用"没收"措施时相关法律文书的使用。明确了"没收"是一种行政处罚措施，在具体办案过程中，如果有涉案的"违法所得和非法财物"需要没收的时候，我们在处罚时就应该注意：在填写《行政处罚审批表》的"承办人意见" 这一栏时，承办人就应该明确填上"没收违法所得和非法财物"的内容。如果和其他行政处罚措施并用时，更不要遗忘填写有关"没收"措施的内容。另据《程序规定》的要求，审批作出没收违法所得和非法财物的行政处罚时，还应当附《没收违法所得、非法财物清单》。此外，在填写《公安行政处罚告知笔录》中"拟作出的行政处罚"的时候，也应该明确填上有关"没收"的内容。同样，在填写《公安行政处罚决定书》的时候，如果有"没收"的内容，一定将没收措施的内容填上，尽管在印制好的法律文书上，这个空比较短，我们就更不能图省事而忽略填写。还需注意的是，根据《行政处罚法》和《程序规定》对"当场处罚"的规定，对违法行为人实施"当场处罚"时，是不能对其采用"没收违法所得和非法财物"处罚措施的！ 二、对《程序规定》中"扣押"概念的理解和适用。 （一）扣押的概念：行政法中的扣钾，是指行政机关为了取证或者防止当事人转移财产而强制扣留被执行人的财产，限制被执行人占有和处分其财产的措施，是行政强制措施的一种，是行政机关的一种具体行政行为。 行政法中的扣押与民事诉讼法和刑事诉讼法中的"扣押"概念不同。民事诉讼法中，扣押指人民法院根据申请人的申请或者依职权把被申请人的财产移至另一场所加以扣留，不允许被申请人占有、使用和处分。既是财产保全的方式之一，也是人民法院常用的临时性执行措施；刑事诉讼法中，扣押是侦查机关对于可以证明案件情况的证据材料所采取的强行留置措施。 （二）对《程序规定》中"扣押"概念的理解和适用。 《程序规定》第85 条、86 条、87 条、88 条、157 条、161 条、180 条中对扣押的运用进行了规定。我们在理解和适用的时候要注意理解几个问题： 1、《程序规定》中的"扣押"是一种行政强制措施。扣押的对象只能是在案件调查中发现的可以用来证明案件事实的物品和文件。与案件无关的物品和文件，不得扣押。 2、被扣押人只能是违法嫌疑人，不能对受害人控制中的合法物品和文件实施扣押。但是，属于受害人的且在案件中可作证据之用的合法物品和文件，如果这些证据不在受害人的控制之中，则应当予以扣押。 3、实施扣押是有前提条件的，即只能在"先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据"的前提下才可以进行。如果相关物品和文件能够先行登记保存，就不能实施扣押。 4、注意在办理行政案件和刑事案件中适用"扣押"措施的区别。 （1）二者运用的前提条件不同。在办理刑事案件中，发现可以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的物品和文件是应当扣押而不是可以扣押，不必经过"先行登记保存"。而办理行政案件则不然，在办理刑事案件中，如果持有人拒绝交出应当扣押的物品、文件的，公安机关可以强行扣押；而在办理行政案件时，公安机关是不能强行扣押证据的。 （2）批准的权限不同。办理刑事案件中，扣押物证书证由现场指挥人员决定；办理行政案件，扣押物证书证由办案部门以上负责人批准； （3）扣押的期限不同。办理刑事案件中，对于扣押的物品和文件，经查明确实与案件无关的，应当在三日以内解除扣押，退还原主或者原邮电部门、网络服务单位；办理行政案件中，对扣押的物品和文件，公安机关应在十五日内作出决定。逾期不作出处理决定的，公安机关应当退还当事人。 （4）适用扣押时的办案过程也不同。办理刑事案件中，扣押物证书证只能在勘验、搜查过程中进行（见刑诉法第114 条和《刑事案件程序规定》第210 条），正常情况下需配合《搜查证》进行；而办理行政案件中，则没有具体限制，在行政案件的整个调查过程中都能使用。受理行政案件后，讯问违法嫌疑人时可以"扣押"证据，在"勘验、检查"过程中也可以"扣押"证据；为了"鉴定、检测" 的需要，可以扣押某些物品；在"抽样取证"之后，对能够作为证据使用的样品，也可以扣押。 5、注意办理行政案件中有关扣押文书的正确使用。根据《程序规定》第85 条的规定，采用扣押措施，应当经公安机关办案部门以上负责人批准。因此，实施扣押措施之前，应该填写《扣押证据审批表》，报办案部门负责人批准后，即可实施。实施过程中，可不用再填写其他的执行文书，实施扣押后，应当填写《扣押物品、文件清单》，清单一式两份，一份交被扣押物品、文件持有人，一份附卷；处理扣押物品文件时，应填写《扣押物品、文件发还凭证》。 但是，在"检查"过程中扣押证据的时候应注意，根据《程序规定》，对违法嫌疑人的人身及其随身携带的物品进行检查，不需要使用检查证。对可能隐藏违法嫌疑人或者证据的场所进行检查时，应当经县级以上公安机关负责人批准，并签发《检查证》之后才可进行。如果对违法嫌疑人随身携带的物品进行检查时，发现需要对某些物品进行扣押时，应填写《扣押证据审批表》，待领导同意后方可进行（紧急情况下，如果领导是口头同意的，事后也应当补填审批表）。扣押时还需填写《扣押物品、文件清单》。而在检查场所时发现需要扣押的证据，则应当填写《检查笔录》和《扣押物品、文件清单》，在填写《检查笔录》时应注明"扣押"的内容。由于办理了"检查"的审批手续，此时再扣押证据，就不必再填写《扣押证据审批表》，重复办理扣押的审批手续了，直接填写（扣押物品、文件清单》即可。 在"抽样取证"过程中使用扣押措施的时候也应注意，根据《程序规定》，" 抽样取证"无需办案领导的审批，办案人员在收集证据时，可以根据情况采取，但应填写《抽样取证证据清单》。抽样取证后，公安机关对抽取的样品应当及时进行检验。经检验，能够作为证据使用的，应当及时采取证据保全措施。这里的证据保全措施包括"先行登记保存和扣押"等。如果需要扣押，办案人员还应重新填写《扣押证据审批表》和《扣押物品、文件清单》。 6、注意对扣押物品的处理。根据对《程序规定》第85 条和第88 条规定的理解，对扣押的物品和文件，有几种处理要求：其一，经查明与案件无关的，应当立即解除扣押；其二，与案件有关的，应当在巧日内做出处理决定。如何处理？根据对《程序规定》的理解，应该有四种处理方式：退还当事人、没收、收缴以及拍卖。退还当事人的，应填写《扣押物品、文件发还凭证》；需要采取"没收" 处罚的，应当按照上述"没收"的要求，办理没收审批手续，根据《公安机关行政处罚决定书》对扣押物品进行没收，同时还需填写《没收违法所得、非法财物清单》，此时要注意两个清单内的物品的衔接；需要采取"收缴"措施的，应当办理 "收缴"的审批手续，填写《收缴物品决定书》后对扣押物品实施收缴，对收缴的物品还需填写《收缴物品清单》。此时也要注意《扣押物品文件清单》与《收缴物品清、单》内的物品的衔接；拍卖被扣押的财物，只能是被处罚人逾期不履行行政处罚决定，公安机关可以根据法律规定，将扣押的财物拍卖后抵缴罚款。这里应当注意，在行政机关扣押财物后，如果被执行人已缴纳罚款，公安机关就应当立即解除扣押，而不能强行拍卖。拍卖的财物应以抵缴罚款为限，而且必须保留被执行人及其所直接抚养（扶养）家属的生活必需品。对于法律法规规定不准拍卖的物品，也不许拍卖。拍卖所得的价款，除交付罚款和支付相关执行费用后，如有剩余，应当退还被执行人。 三、对《程序规定》中"收缴"概念的理解和适用。 （一）收缴的概念和性质。 《现代汉语词典》（商务印书馆出版）对收缴的解释的意思为：接收，缴获。显然，这个解释还不能很好地表达《程序规定》中的"收缴"措施的含义。在《程序规定》里，"收缴"这个词在特定的环境中，应该有其特定的含义。参照对"没收"、"扣押"的理解，《程序规定》的收缴指的是强制收缴，即行政机关为了实现行政目的，对行政相对人的违禁品、违禁用具或者违法证件依法采取直接强制接管或接收的一种行政强制措施。 收缴与没收不同，他不是行政处罚措施，而是行政直接强制措施的一种。收缴是一种处分性行为，它与查封、扣押等限权性行为不同，它不仅仅限制对象物的使用权，而是剥夺其所有权。目前，我国对此没有统一的立法，有关规定散见于大量的单行法律和法规、规章之中。《程序规定》也没有具体规定，但我们可以通过公安部颁布的另一部规章《道路交通安全违法行为处理程序规定）中得到印证。该规章第二章第二节"行政强制措施的现场适用"中，明确将"收缴非法装置"规定为行政强制措施。虽然两部规章中收缴的对象不同，但其性质应该是一致的。 （二）对《程序规定》中"收缴"概念的理解和适用。 《程序规定》第126 条、152 条一158 条中对收缴的运用进行了规定。我们在理解和适用的时候应注意： 1、注意《程序规定》收缴的对象与其他法律法规中收缴对象的不同。 除了《程序规定》规定了应当收缴和一律收缴的涉案物品外，《居民身份证法》(2004 年1 月1 日起施行）第17 条还规定：伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证，由公安机关予以收缴。《道路交通安全法》第96 条规定：伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴……；第97 条规定：非法安装警报器、标志灯具的，由公安机关交通管理部门强制拆除，予以收缴……：《道路交通安全违法行为处理程序规定》(2004 年5 月1 日起施行）第 10 条规定：交通警察在执法过程中，因制止违法行为、避免危害发生、防止证据灭失的需要，可以收缴非法装置…… 2、注意对《程序规定》第152 条"应当收缴"和153 条"一律收缴"的区别和理解。 "应当收缴"的是用于违法活动的工具、设备或涉案财物。152 条用列举的方式规定了应当收缴的五种对象。这里需注意，应当收缴的前提必须是这些物品主要用于违法活动，而不能因违法嫌疑人偶尔用这些物品实施了违法行为，就一概收缴。实践中，对违法嫌疑人使用的工具、设备或者财物应当以其直接在违法行为中使用为限，而不能无限制的扩大。还有，只要这些物品主要用于违法活动的，就应当收缴，而无论这些工具或者财物是归违法嫌疑人本人所有，还是其他人所有。比如，有的违法嫌疑人利用自己所有的影碟机播放黄色电影，对其行为应当依法予以处罚，但对其用于违法行为的影碟机，则不宜予以收缴，除非有证据证明该人的影碟机主要用于播放黄色电影。 "一律收缴"的主要是违禁品，包括"淫秽物品、毒品和反动、邪教、迷信印刷品"三类。对于违禁品，无论是否直接用于违法行为，也无论是否其本人所有，一经发现，必须全部收缴。但是在具体实践中，大家还应该注意：如果在工作中发现了这三类违禁品，却又不能当场确认时，就不能直接作出收缴的决定予以收缴，而应该对其先行采取"扣押"措施。之后，应该在巧天的扣押期限内，对"淫秽物品"做出鉴定，对"毒品"进行检测，对"印刷品"的性质进行认定。当这些工作完成，能够证明这些物品就是违禁品时，才可以对其作出收缴的决定予以收缴。 3、注意《程序规定》收缴对象与没收对象的区别和适用。 (1)注意《程序规定》第126 条收缴的对象与第177 条没收对象的异同。《程序规定》第126 条规定，对不满十四周岁的违法行为人的违法所得和非法财物，应当予以收缴。而第177 条规定，没收的对象只能是"违法所得和非法财物"。为何同样是"违法所得和非法财物"，却有两种不同的处理方式呢？这里关键的区别在于违法行为人的责任年龄不同。根据第126 条的规定，我们可以这么理解：如果涉案中有违法行为人的"违法所得和非法财物"，我们首先要确认违法行为人的责任年龄。如果违法行为人是年满十四周岁以上的，就应该做出行政处罚决定对违法所得和非法财物予以"没收"；如果未满十四周岁的，就不能对行为人进行处罚，而只能对其违法所得和非法财物作出"收缴"决定（注意，尽管对财物实施了收缴，但这并不是处罚。二者性质和后果截然不同）。 (2)注意《程序规定》第152,153 条中对收缴对象的规定与没收对象规定的交叉适用问题。《程序规定》第152 条规定了应当收缴的对象，主要是用于违法活动的工具、设备或涉案财物，有5 种；第153 条规定了一律收缴的对象，主要是违禁品，有3 种。而没收的对象是"违法所得和非法财物"。在具体实践中，我们经常会遇到涉案物品既属于收缴的对象，也属于没收的对象的情况。比如说，旅客携带淫秽物品办理乘机手续时被查获，但是他没有传播和贩卖的目的，只是为了在家观看。这时的淫秽物品就应该是"违禁品"，而不是"违法所得和非法财物"，因此应对其收缴而不应没收。如果发现一名违法行为人正在贩卖淫秽物品，这时候，淫秽物品不仅是"违禁品"，也属于"非法财物"。这种情况应如何处理呢？笔者以为，此时既可以采用收缴措施，也可以实行没收处罚。两者并不冲突矛盾，具体该如何适用，应视具体案情而定。如果需要对违法嫌疑人进行罚款、拘留等处罚时，对其"非法财物"则适用没收处罚措施更为恰当；如果不能对违法嫌疑人进行处罚（比如说14 周岁以下的违法人员），对其"非法财物"就只能适用收缴措施。另外，如果违法行为轻微，公安机关对其免除处罚或从轻处罚时，处理涉案的物品时，适用"收缴"则更为合适。但是有一点很明确，无论是"收缴"还是" 没收"，二者对于财物的处理规定却是一样的。 4、注意适用收缴措施时法律文书的使用。 根据《程序规定》第154 条的规定，收缴财物应当经县级以上公安机关负责人批准。因此，需对涉案物品进行收缴时，首先应当填写《收缴物品审批表》，由县级以上公安机关负责人批准后，做出收缴决定，填写《收缴物品决定书》，再制作《收缴物品清单》。销毁收缴的违禁品时，还需填写《销毁违禁品审批表》，报县级以上公安机关负责人批准，统一登记造册后再销毁。此时，应当注意，统一登记造册销毁物品的清单要与《收缴物品清单》中的物品保持衔接；如果收缴的物品属于受害人合法财物的，应及时返还受害人。返还时，是否需要填写法律文书，《程序规定》和公安部关于印发《公安行政法律文书（式样）》的通知中没有说。《公安法律文书（式样）》中只有《扣押物品文件发还凭证》。但从规范办案的角度来看，我个人认为可以参照《扣押物品文件发还凭证》的式样，制作《收缴物品发还凭证》。总之，收缴物品的来龙去脉一定要清楚。本回答被提问者采纳